Treinta años de política exterior argentina
Un análisis integral de la política exterior argentina de estos treinta años de continuidad democrática -que se cumplen el 10 de diciembre de 2013- requiere, en primer lugar una clarificación de algunos elementos de carácter teórico, otros históricos y algunos puramente conceptuales.
La política exterior de un Estado remite a las conductas, acciones y toma de posición que éste sostiene en medio de la complejidad del escenario internacional. Y si bien el ‘poder de mando’ forma parte de la definición teórica de Estado, no corresponde concebirlo como una entidad uniforme, y mucho menos estática. Tal como lo define Andrew Moravcsik (2002), el Estado se constituye al mismo tiempo como una ‘correa de transmisión de demandas particulares’ (1) de múltiples actores (sector privado, burocracias estatales, ciudadanía), y luego de cotejarlas con sus propios principios e intereses, tomará una decisión política convertida luego en acción estatal.
Y, si damos por sentado que en la Argentina se produjeron, entre 1930 y 1976 seis golpes de Estado, hay motivos suficientes para esperar que tal situación iría a dejar su impronta sobre la etapa de estabilidad institucional sobreviniente, en términos de dificultar una orientación estratégica unificada. Durante los últimos treinta años ha trascurrido un tiempo signado por siete períodos presidenciales, lo que marca una etapa de continuidad que nunca habíamos tenido antes, a lo largo de todo el siglo XX. Por supuesto que en un país que ha carecido de estabilidad institucional durante tanto tiempo, no sería atinado esperar una política exterior completamente ‘estable’. Más bien, son los resabios de aquella inestabilidad los que también se han visto reflejados en nuestra agenda exterior. Inclusive, una vez adentrados en el proceso institucional iniciado en 1983, las propias demandas corporativas lograron, por momentos, hacer tambalear la estabilidad interna, y, con ello, incidir sobre los comportamientos de nuestra política exterior, limitando –en uno y otro caso- el concepto de autonomía de la política respecto de los intereses corporativos e intentando provocar giros en nuestra política exterior, de modo que ésta evidenciara, por momentos, una imagen de transitoriedad.
Cabe decir que, para quien suscribe estas líneas, no es concebible, salvo discursivamente, la incompatibilidad entre las políticas que repercuten sobre la vida interior de un país y su política exterior, en términos de autonomía. A una política autónoma de los intereses corporativos a nivel interno corresponde una similar en el modo de relacionamiento externo. Concomitantemente, cuando el país pasó por tramos de políticas condescendientes con los grupos corporativos, esto se reflejó tanto en uno como en otro escenario. Otro factor estructural en esta aproximación a las últimas tres décadas de política exterior, lo constituye el haber sido una de las etapas de cambios más acelerados de la historia moderna en la que más cambios profundos se han producido, en el ámbito internacional, en un lapso más breve. De la Guerra Fría a la caída del Muro de Berlín, de la bipolaridad al mundo unipolar, de la post-guerra fría a los atentados de las Torres Gemelas, del conflicto Este-Oeste a la globalización, de la idea de la “aldea global” a la multiplicidad de conflictos regionales.
Es así que la lectura de la política exterior argentina de estos últimos treinta años requiere incorporar -de modo integral- los tres elementos descriptos. El papel del Estado (fuerte o invisibilizado), la direccionalidad de las demandas e intereses de las elites sectoriales que pueden constituir o no la base de apoyo político del gobierno, y los movimientos del contexto internacional y su impacto sobre el país.
De este modo, en un análisis dinámico de las prioridades de la política exterior argentina, de estos últimos treinta años, se ponen en evidencia dos grandes ejes estructurantes de nuestro posicionamiento ante el mundo, propios de una potencia intermedia -participante activa de los organismos internacionales-, los cuales se reflejan claramente en los diversos gobiernos que ha tenido estos 30 años de democracia. Un eje, que ha adquirido una fuerte continuidad –más allá de las propias improntas-, es el llevado a cabo por los gobiernos de Raúl Alfonsín, y Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Este se ha regido en el mayor respeto por las problemáticas propias de los países en desarrollo: derechos humanos, endeudamiento, trato igualitario hacia los países en desarrollo en las negociaciones comerciales, integración regional, soberanía territorial. Estos temas pueden presentarse como elementos comunes de la agenda exterior de la Argentina -si bien con algunas diferencias propias de cada gobierno así como de cada contexto internacional-. El otro esquema es el que fuera llevado a cabo en las gestiones de Carlos Menem y Fernando De La Rúa, que evidencia un apego mucho mayor –prácticamente absoluto- por la agenda y prioridades liderada por los Estados Unidos.
Pero el elemento que más caracteriza a cada uno de estos dos ejes de Política Exterior, es la presencia o ausencia, según la filosofía de cada gobierno, del Estado como eje central de la toma de decisión de la política exterior del país. En el caso de la ideología de los gobiernos del interregno de la década de los ’90, la estrategia de política ha sido un alineamiento sistemático con los EE.UU. y todo el andamiaje institucional del Consenso de Washington (FMI, Banco Mundial, OMC, CIADI, OTAN), que se ha llevado a cabo en las dos presidencias de las década del ’90 (Carlos Menem y De la Rúa) donde la política interna de Estado mínimo, que le otorgaba al mercado la definición de las prioridades tanto políticas como económicas, tenía un correlato indefectible con la percepción del mundo desde una estrategia de Política Exterior basada en “relaciones carnales”. Esto ha sido posible porque tanto aquella política exterior como el modelo económico, social y político doméstico contaban evidentemente con el apoyo predominante de los grupos corporativos ligados a los servicios, las finanzas y el capital trasnacional.
En el caso de Alfonsín, y sin duda con mayor potencia aún, en los gobiernos llevados a cabo desde 2003, la presencia de un Estado activo ha sido una definición de política exterior fundamental. Aquí, lejos de ser los organismos internacionales o las empresas del capital transnacionalizado quienes marcaban las directrices de política, ha sido el Estado con la fuerte participación de diversos actores con demandas e intereses ligados a la producción y al desarrollo los que cobraron una relevancia especial.
El proceso de integración de políticas regionales encontró su punto de mayor significación en la IV Cumbre de las Américas celebrada en Mar del Plata, en noviembre de 2005. Ante el propio George W. Bush, presidente de los EE.UU. que en esos momentos estaba en plena guerra en Irán y Afganistán, los gobiernos de la región rechazaron la propuesta estadounidense de formar un área de libre comercio para toda la región (ALCA), con lo que potenciaron la defensa de sus modelos productivos dirigidos a proteger la producción industrial autóctona, fomentar la integración física, energética, productiva y económica y el comercio intrarregional, y bregar por una mayor autonomía financiera respecto de los organismos internacionales. Con el advenimiento de las presidencias de Evo Morales en Bolivia y de Rafael Correa en Ecuador, ambas en 2006, y de Fernando Lugo en Paraguay (2008), se consolida un fuerte núcleo de coincidencias políticas y estratégicas que dan impulso a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo primer Secretario General fue el ex Presidente argentino Néstor Kirchner.
Finalmente, es interesante notar algunos puntos de la agenda exterior de nuestro país que han logrado trascender a lo largo de todo el período, como la presencia en los foros multilaterales, la paz y la no proliferación nuclear, la integración regional y los derechos sobre Malvinas. Aunque, lógicamente, no defendidos con el mismo énfasis ni desde la misma perspectiva. De un enfoque claramente político de la integración con Brasil surgido de los protocolos firmados entre los Presidentes Alfonsín y Sarney en la década de los ochenta, pasamos a una integración puramente comercial y desregulada en los noventa, para volver a un acercamiento predominantemente político, aunque con un intenso incremento de las relaciones comerciales a partir de sendos crecimientos industriales. De la infructuosa “política de seducción” a los habitantes de las Islas Malvinas de la cancillería de Carlos Menem a un reclamo intenso de diálogo al Reino Unido formulado en todos los foros internacionales, con apoyo de UNASUR, CELAC, China, Rusia y la totalidad de los Estados africanos, bajo las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner.
El corolario de estas tres décadas de continuidad institucional es la reafirmación de nuestra condición de Estado soberano para la fijación de los ejes de política exterior, y la utilización de la política como instrumento fundamental de representación de los intereses nacionales, a partir de la construcción de mayores márgenes de autonomía respecto de las presiones ejercidas por los poderes fácticos y permanentes. Nuestra propia historia, tanto la más remota como la más reciente, nos ha enseñado de manera suficiente que cada vez que el rol del Estado y de la política en materia de planificación y establecimiento de las prioridades nacionales fue ocupado por otros actores, ya sean internos o foráneos, los intereses particulares pasaron a dominar la agenda. Y dejaron de lado los intereses mayoritarios de nuestro pueblo, que es a quien debe tributar todo gobierno que se precie de popular y democrático.
Notas:
1. Moravcsik, Andrew (2002). Liberal International Relations Theory. A Scientific Assessment”, en Colin Elman and Miriam Fendius (ed), Progress en International Relations Theory, MA MIT Press, Cambridge, page 169.
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